推动居家社区养老服务融合发展

养老方式归根到底是一种生活方式。影响养老方式最主要因素包括：保障制度、经济能力、家庭结构和家庭责任、养老设施和资源的配置方式、基层社区治理方式。我国的基层社会治理体制以社区为基本建设单元，老年人在社区居住、生活、社会参与构成了社会治理的重要内容，社会治理方式也影响着养老服务的提供方式、成本构成、监督管理、权益维护。当前，在构建社会化养老服务体系进程中，需要建立系统的政策和法律，发挥家庭在养老服务中的基础作用和街乡社区在养老服务中的支持作用，形成机构、社区、居家三种养老方式相结合的综合性养老服务体系。

重视居家养老发挥的重要作用

家庭在养老服务中发挥基础作用。传统上讲，中国老年人养老需求主要依靠家庭成员来实现。然而，随着工业化、城市化和社会转型，“4—2—1”家庭结构普遍化，家庭规模小型化，子女外出流动以及妇女在有酬劳动力市场就业率提升，传统的依赖家庭养老显得力不从心。由于支持家庭发挥基础性作用的政策和法律不够系统化，很多家庭“有心无力”。尽管《中华人民共和国老年人权益保障法》规定了老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。但实际上，老年人维权的渠道并不通畅。解决这些问题，需要完善强制性的法律和制度安排，特别是发挥基层社会治理的支撑作用。

基层社会治理对养老服务具有支持作用。随着劳动工资、社会福利和退休制度的改革，人们在退休以后，从“单位人”变成了“社会人”，各种福利保障等由社保部门直接发放，看病就医等由医保直接划转，而基本生活、照料、休闲、娱乐、社会交往、社会参与等则需要在社区及其居住地周边完成，“社会人”同时又变成“社区人”。特别是我国人口老龄化发展的基本趋势是高龄化加速，独居、孤寡等现象快速发展，这就对社区基层治理提出了新的需求。但总体上，由于职能定位、人员编制、经费预算等各方面的因素制约，我国现行的基层社会治理体制已经不能满足老龄化社会发展的客观需要。

机构、社区、居家三种养老方式的互补作用有待加强。未富先老是我国的基本国情，人多、资源匮乏的基本国情决定了中国不可能采取北欧等高福利国家的养老方式，全面放开养老服务市场、统筹养老事业和养老产业的发展是必然选择。但从总体上看，我国社会化养老服务发展起步晚，市场发育不充分，养老服务存在供给水平和效率低、有需求无供给、有供给价格高、有供给质量不高等问题。

从供需结构上看，当前我国养老服务供给呈现“哑铃型”特征，即追求经济效益的市场化机构提供的高端服务和政府兜底的敬老院提供的低端服务多，普通老年人消费得起、质量有保证的中档服务严重不足；而养老服务需求呈现“橄榄型”特征，即高端和低端需求少，对基本生活照料和康复护理的中档需求多；市场出现结构性失衡，总体床位数不足与高空置率并存，老人难以承担机构养老费用和机构盈利难并存。从市场要素来看，我国养老服务成本与老年人愿意支付和可以支付的能力（可承受的价格）倒挂，随着房价、地价、人工成本的快速上涨，养老服务经营面临一定困难。以街乡社区为单元的社会治理体系，一定程度上导致了养老服务市场的行政区域切割，市场容量不足，规模效应难以体现，导致养老服务品牌化、连锁化、规模化经营受阻。事实上，从老年人的刚性需求看，依托社区延伸到居家，就近解决养老需求是当前我国养老服务的基本特征。因此，推进机构养老、社区养老和居家养老三种方式的融合发展成为必然。

社会治理助力居家养老

养老服务体系建设的好坏是衡量一个国家、一个地区、一个城市治理体系和治理能力现代化的重要内容。必须坚持从老年人的实际需求出发，顺应新时代生活方式和养老方式变化的需要，在养老设施和资源的配置方式、基层社会治理方式等方面做出与时俱进的变革。

完善政策，助力家庭发挥在养老服务中的基础作用。针对家庭结构变迁衍生的赡养功能弱化的现实问题，应全面、系统研究出台家庭养老支持政策，加强家庭赡养老人的功能。一是通过经济补偿、税收减免、服务配套、休假安排等方式减轻家庭育儿负担，鼓励生育，提高出生率；减轻家庭养老负担，鼓励家庭开展力所能及的照护，解决家庭“有心无力”的问题。二是教育引导和法律强制性要求并举，切实加强家庭建设。大力弘扬社会主义核心价值观，树立良好家风。

授权赋能，完善街乡社区在养老服务中的支持功能。落实街道办事处（乡镇人民政府）和社区居民委员会（村民委员会）在社会化养老服务体系建设中的责任，明确街乡社区养老服务的责任清单；加强基于街乡社区的老年人基础数据和信息化建设，使“社区找到老年人”“老年人找到社区”；赋予街乡社区对本辖区养老服务机构和运营商的质量监督职能；强化街乡社区在协助老年人维权上的主体责任，开展老年人维权法律援助；完善街乡社区老年人协会组织建设，充分发挥老年人协会的作用；完善“时间银行”相关机制，鼓励亲属或社区邻里开展养老服务，推动“年轻活力老人”照顾和帮扶特定老人群体的普遍开展。真正实现老年人从“单位人”到“社会人”到“社区人”的转变。

突出重点，着力推进街乡层面老年友好环境建设。一是着力推进家庭适老化人居环境建设。对经评估符合条件的老年人家庭开展适老化改造，给予一定的资金补贴，缓解老年人因生理机能变化导致的生活不适应，提升老年人居家生活品质和自理生活能力，减少老年人因跌倒等伤致病的隐患。二是着力推进老年友好居住区环境建设。在老旧小区开展综合性适老化改造、老楼加装电梯的基础上，更应结合城市更新，加大居住区级老年友好宜居环境建设，突出对公共通道、公共照明、社区休闲绿地、街心公园、社区健身场所等公共空间的适老化改造，使老年人不仅“下得了楼”，还“出得了门”“上得了车”。三是着力推进老年友好健康环境建设。研究社区养老中基本医疗服务、康复护理等与医保衔接的具体办法；针对社区为老年人助餐实际特点，建立部门联合监管机制，对于在民政部门登记的社区养老服务商，食品监管部门同步备案后允许其提供配餐送餐服务，以食品安全为监管重点等。

多措并举，推动老龄化国情教育下沉进基层、进社区。坚持教育引导和法律强制性要求并举，既改进老龄国情教育的方式方法，也定期开展强制性执法检查等督察活动，从内容上应突出针对性和实用性：一是孝老敬老的优秀传统文化教育；二是提升健康素养专题教育，包括服药、血压测量、血糖测量、就诊程序、急救、自我健康管理等；三是饮食、营养与健康的教育；四是自助互助理念教育；五是老年人适宜的体育运动项目、方法、意义的教育，制定个人运动处方等；六是清洁卫生与身心健康专题教育；七是加强老年人的防诈骗教育，提高老年人的自我保护意识。

从形式上，应提高教育活动的趣味性和知识性，采取更加喜闻乐见、通俗易懂的形式。对农村老年人开展教育要特别考虑到其受教育水平低、居住分散且行动不便等现实问题；教育范围可以扩大到全体村民、村干部，特别是老年人子女和赡养义务人。