如何规范居家和社区养老发展

近日，在中国养老服务业专家沙龙上，养老行业政策制定者、地方政策执行者、养老机构从业者等就如何促进居家和社区养老规范发展进行了研讨。

我国目前主要有三种基本的养老模式，分别是家庭养老、社区养老和机构养老。家庭养老是传统的养老模式；机构养老是社会化的养老模式；社区养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。目前来看，居家养老仍然是比较理想的养老模式，较符合我国国情，社区养老还需等待政府、企业共同对民众进行引导教育。

社区养老是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务，结合社区服务设施建设，增加托老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。

目前，在一些城市社区，养老服务中心建设和运营费用都由政府财政负担，有的社区养老服务中心入不敷出，只好关灯节约电费，甚至关闭部分经营场所和设施。出现上述原因，是因为政府包揽或过多地干预了社区养老服务，导致社会化的运营机制发育滞后。

在人口老龄化背景下，社区居家养老模式因其固有的经济成本低、社会效益显著、人文关怀性强的特点，成为化解人口老龄化风险的一剂良方。但现行社区居家养老模式在城市运行过程中出现了种种弊端，以及在农村发展滞后。

因此，这一养老模式的可持续发展之路在于，在老年发展目标的指引下，明确相关主体的责任分担，对制度进行科学的分层与配套设计，充分利用覆盖全民社会保障制度建立的有利条件，整合资源，规范管理，完善技术手段，实现社区居家养老模式的可持续发展。

伴随人口老龄化的快速发展、社会养老服务体系的不断健全，社区养老服务的重要性日益凸显，突出小规模、多功能、专业性、连锁式、品牌化等特点，有效整合社区内及周边的各类为老服务资源，延伸供给了养老机构专业性、职业化的功能服务，精准满足了居家老年人的个性化、多样性的服务需求，成为新形势下发展壮大生产性、生活性养老服务业的新兴领域，成为大众创业、万众创新的重要平台。

2013年，国务院35号文件出台后，相关配套政策不断落地，社区养老服务设施用地保障、鼓励社会资本开展社区居家养老服务、加快社区养老服务管理运行机制改革等促进社区养老服务发展的政策体系不断完善，社区居家养老有了长足发展，但依然面临很多问题，特别是社区养老服务组织或机构的法人资质问题，成为推进社区养老服务体系建设的突出问题。

一是限于场地和规模，绝大多数10张床位左右的社区照料机构无法达到养老机构设立许可条件，特别是消防要求，无法办理工商或民非法人登记，无法取得合法服务资质。

二是国务院35号文件鼓励个人举办家庭化、小型化的服务机构，允许社会力量利用居民住宅开办社区养老照料设施，《老年人权益保障法》第三十九条明确“鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施”。这些规定与《物权法》“民房不得用于经营用途”的规定相悖，无法进行工商登记，难以获得合法服务资质。

三是缺乏标准化、规范化，使得社区为老服务设施、服务、管理、评估没有基本依据，不利于缓解养老服务市场供需缺口，不利于发挥好有限的社区服务资源。

专家们建议，首先要制定养老服务业的行业管理政策。将养老服务业列入经济社会发展行业类别，赋予其相应的行业代码，设立社区养老、居家养老、机构养老等经营范围，使养老服务真正进入工商管理序列。

二是建立社会资本利用居民住宅举办社区养老照料机构的审批制度，明确批准利用居民住宅举办社区托老所应具备的条件、要求和申报程序，允许其按照工商登记的相关规定进行法人登记。

三是试行养老服务小微企业备案制，将小微养老服务企业的设立、变更、注销等审批权限下放，加强监督管理，允许条件成熟的地方由审批制改为备案制。

四是允许社会力量进入养老服务领域的企业登记和跨区连锁经营，对营利性养老机构实施“先照后证”制度时，允许集团连锁企业集中办理登记注册，放开跨地区设置分支机构。

五是突破现有社会组织登记的限制性政策，突破国有企业和外商独资企业投资建设非营利性养老组织（公司或机构）法人登记的政策性障碍，形成与时俱进的养老服务登记制度。

全国老龄办副主任吴玉韶认为，居家和社区养老服务到底应该由谁来提供？政府在养老服务上一定要精准扶持，精准服务，现在一些地方管多了，把应当由家庭、子女提供的都做了。现在的很多养老服务问题根本上是养老保障问题，是基础养老金和养老服务的倒挂问题，所以政府要提高养老金，把基本保障做到位。养老服务提供应该大部分转化成市场供给。居家和社区养老服务近年来没有突破的根本原因就是不够聚焦，从市场角度来讲，做居家和社区养老的服务商太小太分散，要做成产业化一定要加强整合，向规模化、连锁化发展，形成产业集群和龙头企业。

另外一个问题是居家和社区养老服务设施如何建设布局？很多地方都想搞一个机构解决所有问题，这是不可能的，比如失能失智尤其是失智老年人干预，必须由小型专业机构来做，要着重加强专业化小型化机构的建设。未来的布局就是一个小的综合机构，若干个比如失能照料、失智看护等社区长期照护机构，应该是1+X，1是小综合机构，X是小型化专业化机构，这是发展方向。