社会养老服务体系该如何布局

面对社会养老服务体系现存的问题，对老年群体的异质性进行社会养老分类化服务管理，明确社会养老服务多元主体的角色定位与职能分工，在服务内容和模式创新与整合上应加大改革力度，最终构筑起家庭支持、政府支持、社会支持三位一体的社会养老服务体系。

我国政府一直倡导构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，但至今，社会养老服务在数量、质量和结构布局上依然与老年人口需求相差甚远。

社会养老服务体系应以“积极老龄化”为指导理念

在家庭养老功能不断弱化的情况下，以社区服务为依托的居家养老成为老年人首选的养老方式；同时，养老需求逐渐呈多元化发展趋势；社会养老服务体系需要系统建设，不仅要丰富服务内容和提升质量，还要加强服务标准、运行机制和监督管理等配套制度的建设；在服务方式和性质上也需要将基本服务和选择性服务相结合，并充分吸纳社会力量参与养老服务领域。因此，社会化养老服务体系建设应面向老年人的多元需求加强分类服务，在服务模式上探索居家养老、社区服务、机构养老的互补与整合，形成“政府主导、社会参与、市场运作”的社会养老服务体系。

首先，社会养老服务体系应以“积极老龄化”为指导理念，该理念既强调发展老年人的独立潜能，也主张使老年人获得有保障、有尊严的晚年生活。因此，我国社会养老服务的终极目标应是发挥整个社会成员之间的互助，使老年人在社会中获得健康、尊严和有价值的晚年生活。“积极老龄化”的价值理念突出了居家养老服务在社会养老服务体系中的主导性地位，并为促进居家养老和机构养老之间的互补与整合奠定了理念基础。同时也指出了社会力量在参与服务提供、资金筹集、监督保障等方面的必要性。在具体实践中应融入权能激发取向的服务视角，在服务内容和形式的选择上充分调动老年人的主动性，真正保障老年人享有高质量的晚年生活。

其次，社会养老服务体系应兼顾不同群体的特殊需求，做好无偿、低偿和有偿服务之间的平衡，在不同的养老模式中合理规划各自目标群体的定位，完善各项福利服务政策的对象评估标准。同时，老年人的需求差异也决定了社会养老服务体系应进一步加强服务对象的分类管理和服务，并在服务内容、服务方式和服务提供主体等方面做出差异化制度设计。此外，老年人群和残疾人群在生理特点和服务需求等方面的交叉，也奠定了社会养老服务与其他社会服务进行统筹和整合的可能性。

再次，由于家庭养老在我国依然普遍存在，对家庭成员及整个老年人家庭的养老支持也应纳入社会养老服务体系。对此，社会养老服务体系有必要将家庭视角纳入其设计理念，从家庭的整体需求出发，从而拓展社会养老服务体系中的家庭支持功能。2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中也将“老年家庭建设”作为“十二五”期间老龄事业的主要任务之一，并在制度上对家庭养老提供实质性支持。对此，应从对家庭照料者的技能培训和职业教育、困难家庭津贴、老年住宅改造及其他社会福利方面，为老年人家庭提供多元化支持，从而开发家庭内部的养老资源和能力。

社会养老服务体系的结构布局

社会养老服务体系作为政府倡导下的全社会系统工程，应在政府的主导作用下，积极吸收社会资源，充实到养老服务提供、基础服务设施建设、融资等领域，以多元化需求为导向，通过居家服务、社区服务和机构服务等多样化方式将服务输送到老年人及其家庭中。加强养老服务政策、法律法规、规范标准等方面的保障作用。而在这一社会系统工程中，从服务对象的需求结构到服务模式的协调和整合及服务主体的职能分配，合理规划这一系列要素的结构布局是实现社会养老服务体系顺利运作的最重要保障。家庭、政府和社会三方应以各自支持的子系统为社会养老服务体系提供根本支撑。

在服务对象和内容上，以需求为导向的社会服务体系应将服务对象及其需求作为主要出发点，基于功能健康的分类评估标准，可将自理老人和失能失智老人作为服务对象的两大主要类别提供差异化服务。对于自理老人来说，除基本医疗服务之外，其精神文化需求和社会参与等发展型需求相对突出；而对于失能失智老人来说，长期照护服务则成为其最重要需求，同时失能失智程度的不同也导致老年人需求的差异性，轻度失能失智老人的发展型服务需求较重度失能失智老人更为明显。此外，家庭照料者也应作为社会养老服务体系的对象之一而获得各种辅助支持性服务。

在养老服务模式上，由于资源的缺乏，使得当前居家养老服务主要针对的人群是照护需求更为明显的轻度失能失智老人，而自理老人的发展型需求则尚未得到有效重视，依然停留在老年活动室、健身广场等基本设施的使用和文化娱乐队伍等自治组织上。因此，为各类老年人提供多元化服务应成为未来社区居家养老服务的目标。机构养老应将重点服务对象定位于失能失智老人，特别应加强针对重度失能老人和阿尔茨海默症老年人的机构建设和资源倾斜力度，并突出社区安养机构、专业老年护理院的地位，做好机构养老资源的集约化使用和服务对象分流管理，针对不同照护需求探索养老机构的连锁层级体系构建。在现有政府和社会资源有限的情况下，加强居家养老和机构养老模式的整合及创新，协调整合不同政府部门之间的职能分工成为社会养老服务效率优化的必要路径。

在服务主体上，政府部门作为规划者的重要角色发挥着公共服务职能和保底作用；家庭支持系统在不断受到冲击并弱化的情况下，需要探索发挥家庭照料和邻里互助等传统养老形式的新活力；社会支持系统则以其专业化和多渠道优势发挥着重要支撑作用，如养老机构、日间照料等专业化服务的投入、社会工作组织和志愿者队伍的完善、科研机构和高校的智囊作用以及广泛的社会融资渠道都指明了社会力量的不可或缺性，从而与政府支持系统、家庭支持系统共同构筑起三位一体的社会养老服务体系。

社会养老服务模式及内容的创新与整合

目前，居家养老和机构养老虽然已获得了各自的不断发展，但其在资源整合方面的不足，影响了养老服务资源的集约化和高效使用。居家养老作为老年人最主要的养老方式，其现有资源主要集中于家务支持、餐饮服务以及日常照护等基本服务。而对于机构养老服务来说，长期照护和康复服务恰是其优势所在。能否实现社区与养老机构的资源共享，推动资源集中利用和广泛辐射到社区，恰恰有助于打破部分机构资源闲置和社区资源短缺的局面。当前养老机构数量有限且结构性失衡导致一些有入住意愿的老年人无法满足需求，而社区养老则可以分担部分责任。

除居家养老和机构养老之间的整合以外，还要广泛拓展其他社会资源的整合渠道，包括公益性居家养老服务中心在内的社会服务组织应发挥链接资源的商业思维能力，在为居家老年人提供直接服务的同时，可作为资源链接中心，通过提供场地和平台等方式吸引更加专业化的服务单位进入社区提供服务，从而更好地服务于社区民众。

此外，探索家庭照料者社会支持制度与居家养老模式的整合亦可作为当前社会养老服务的一个发展方向。以日间照料中心为例，老年人的家庭照料者、残疾人、老年痴呆症患者等人群都可成为这一服务的对象；同时，服务内容上要考虑到老年人及其家庭的各种需求从而提供包括医疗、保健护理、信息技术、康复器材租售等多样化服务。在家庭照料者社会支持的具体服务项目上，可开设对家庭照料者的心理干预、信息服务和技术指导等服务，同时鼓励和支持社会组织参与对家庭照料者的社会支持。在当前社会养老服务体系建设中加入“家庭视角”既有助于服务质量的全面提升，也是服务理念创新和现有资源服务集约化、人性化的一个有益实践。