发展多支柱养老模式下的社区养老

1994年世界银行《防止老龄危机：保护老年人即促进经济增长》报告提出了“三支柱”养老保障体系，2005年《21世纪老年收入保障：养老金制度改革的国际比较》报告又提出增设“零支柱”和“第四支柱”的“五支柱”养老保障体系。自此，我国形成并建构了符合国情、较为完善的“五支柱”养老保障体系。“零支柱”作为非缴费型保障，涵盖我国现有的城乡居民最低生活保障制度、农村“五保”制度、特殊人群的社会救助制度以及社会帮扶制度等，随着国民经济增长的不断加快，充分体现了“兜底”的制度优势；“第一支柱”作为主要支柱形式，针对有正式工作并稳定缴纳养老金的公民，构建强制性基本社会养老保险制度，以现收现付的形式推动社会实现整体公平；“第二支柱”针对有正式工作的公民，构建职业年金制度，累积式补充第一支柱；“第三支柱”为个人自愿储蓄型商业养老保险，推动和辅助社会资金投入；“第四支柱”是家庭成员和代际之间的一种经济或非经济的养老、医疗和住房扶助。这是一种非正规的社会保障，基于我国传统伦理道德，以现代医养观念为基础建立的家庭式养老保障制度。目前而言，这一支柱亟待发展。

充分认识社区养老的重要性

根据相关机构对我国2015—2050年老龄化的预测，60岁及以上老龄人口和比重将分别从2.1亿和15.2%上升到4.9亿和36.5%。面临老龄化社会的严峻挑战，我国正努力从“居家—社区—机构养老”三元分立体系向“居家养老服务为核心，社区养老服务为依托，机构养老服务为补充，医养结合”的社会养老服务多元化体系转型。

居家养老区别于传统模式家庭养老，由政府和其他社会力量承担照料老人的责任，以社区为依托，为居家老人提供养老照护服务。第四支柱拓展的居家养老模式破解了传统家庭养老照顾功能弱化、沉重的养老负担与社会责任之间的矛盾，将家庭血缘的道德情感融入社区养老服务。作为居家养老服务体系的依托，社区养老必须从传统、简单的养老管理和服务模式向新型社区多元化、多层次的中间服务平台转化，发挥其“支点”“传递”“纽带”和“增力”等依托作用，并不断创新社区养老的管理、协调、参与和保障等功能。

进一步推动社区养老的变革与发展

2017年，国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》制定了“政府主导、社会参与、全民行动”的“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，要求系统推进居家社区养老服务制度和工程建设。如将社区养老服务设施交由专业化的养老服务公司经营，政府给予相应的扶持政策、打通三级医养体系、引进机构和社会基金，构建智慧型多功能社区平台等。笔者建议，社区养老应该在三个方面加强建设。

一是发挥社区平台的社会化功能，提升居家养老和机构养老的综合服务及管理能力。社区承担在“居家—社区—机构”养老链条中的中枢职能，建立社会公共服务综合信息平台。通过这个平台，养老机构能够及时获取老年人的养老需求，为居民提供各种专业化、个性化服务；政府可以对养老机构进行监督和管理，形成家庭、社区和机构之间的良性互动、互融、互利机制。

二是探索建立社区服务新模式，激发社区养老平台内涵建设新动力。发挥社区中枢作用，积极利用好“政府与社会资本合作养老发展（PPP模式）+医养结合+智慧养老”的社区养老服务和管理的各项政策，尤其是要充分发挥“零支柱”和“第四支柱”养老的优势，寻求社区养老新动力。如介入家庭的医养服务，推介、培养和管理医养人才；合理规划与养老事业和养老产业相适应的相关服务，提升社区持续发展的动力。

三是建立健全社区养老模式，推动“社区养老”准政府职能专业化建设。积极探索社区在家庭、邻里、单位、社会组织、社区、政府等多主体养老环节中的关键示范功能，在实现养老服务高质量、个性化的基础上，完善信息传递、质量评价和过程监督等“准政府”职能，持续推进各级政府对社区养老的制度化建设。