复旦大学任远：将居家社区养老服务纳入到标准化、制度化框架中

2024年7月15日至18日，党的二十届三中全会在北京召开。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。

7月21日，《决定》全文发布，提出诸多改革具体措施。关于积极应对人口老龄化，其中提到优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构，健全公办养老机构运营机制，鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务，促进医养结合。

如何理解《决定》提出的关于社区养老相关改革措施，记者专访复旦大学人口研究所任远教授，对相关热点作出解答。

居家社区养老服务逐步转向普惠性的老年人社会服务

：二十届三中全会《决定》为什么此时将社区养老放在突出的位置？有何重要的意义？

任远：我国绝大多数的老年人口居住生活在城乡社区，实行居家社区养老是我国养老服务体系最为主体的部分。在养老公共预算中，对于居家社区养老服务的工作计划也有很大提高，无论是“9073”养老服务预算安排的推行（“9073”是最初从上海开始的养老服务工作格局，也就是约90%的老人居家养老，7%左右依托社区养老，还有3%的老人由机构养老），还是“社区嵌入式”养老的实施，我国都把居家社区养老作为养老服务体系建设的关键和工作重点。

此次三中全会着重提及社区养老主要有以下几个方面的考量。一是积极应对人口老龄化的需要。中国正面临人口老龄化的严峻挑战。社区养老能够更好地满足老年人的多样化需求，提供更贴近生活的服务。二是提升老年人生活质量。通过发展社区养老，可以优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务，使老年人的获得感、幸福感和安全感更加充实。三是减轻家庭负担。社区养老可以在一定程度上减轻家庭的照护压力，帮助家庭更好地平衡工作和生活。

：社区养老在中国养老服务政策的历史演进是怎样的过程？扮演怎样的角色？

任远：应该说由社区提供服务照顾和在社区中提供服务照顾，是我国福利制度的组成部分。随着单位制解体，福利服务逐步转向社区，也包括养老服务。最初的社区养老服务还是基于“9073”，如果说7%的老人居住在社区，那么根据人均老人的服务供给，将养老服务的预算安排配置在社区养老。

但是社区的养老也是家庭养老，而且社区的养老和机构养老也是相互衔接的，所以社区养老慢慢过渡到居家社区养老，其服务对象也从少部分老人，慢慢扩大到多数老人，居家社区养老的普惠性在不断发展，居家社区养老服务逐步转向普惠性的老年人社会服务。

社区养老得到前所未有的重视

：您如何评价当前中国社区养老服务的现状？在实际操作中，社区养老服务面临哪些主要挑战？

任远：近年来，对于居家社区养老服务工作有很大程度的加强，特别是2019年以后将积极应对人口老龄化成为国家战略，社区养老得到前所未有的重视。不过，就目前来看，居家社区养老服务也面临着一些挑战。我认为一个主要的挑战还是服务标准的挑战。

居家社区养老服务所提供的各种服务比较丰富庞杂，包括居家照料护理、生活支持、适老化改造、宜老社区建设、以及针对特殊群体的认知障碍老年社区建设，康养社区建设等。社区养老服务内容具有多样性，不同地方政府、地方社区的服务供给能力也不同，社区养老服务的标准相对来说比较主观。

一些城市的公共财政能力比较强，提供居家社区养老服务的内容较为丰富，一些城市和社区的公共财政能力比较弱，提供居家社区养老服务的能力也相对不足。居家社区养老服务究竟包括哪些服务，如何监管社区养老服务的质量，还缺乏规范性的标准，似乎还缺少一个标准化的社区养老服务操作指南。

：政府如何通过政策和激励机制，吸引和引导企业及其他社会力量积极参与社区养老服务？有哪些具体的措施可以提高社会力量的参与度？

任远：政府鼓励企业参与社区养老服务，常用的办法是通过税收优惠激励企业和社会力量参与社区服务，比如说通过税收减免的方式，鼓励吸引多元投资，调动企业和社会力量参与老年事业和产业，增加投资养老设施以及养老服务相关事业的积极性。

引导和提高社会力量参与，培育社区养老服务的社会组织是重要的办法。因为社会力量需要通过一些组织化的机制才能够有具体的社会参与，相对来说，我们国家对养老服务的社会组织建设，以及对社会组织如何实现可持续运营加以支持，包括如何对社会组织进行合理监管，都还存在一些不足。

中国养老问题的主要困难在于解决农村养老服务问题

：针对农村地区的社区养老服务，您认为有哪些特殊需求和问题需要特别关注？如何在政策上进行调整以满足农村老年人的养老需求？

任远：我国老年人口大部分生活在农村地区，而农村地区的养老服务、养老保障相对城市地区明显更为薄弱，所以农村地区养老服务的薄弱性尤其需要加以关注。老年人口不仅主要居住在农村地区，而且农村地区老年人的生活环境、卫生健康服务条件也相对更差，老年人的养老保障和医疗保障水平也较城市更低。这就使得老年人养老问题在农村地区表现得非常突出。

此外，农村地区的养老问题还有另外一个压力，就是在当前大量人口迁移流动的背景下，很多年农村老年人子女不在身边，缺乏照护。农村地区还是以家庭子女养老为主，通过子女的家庭转移支付来支持进行养老，子女不在身边就使得留守老人的养老压力和养老困难更加突出。

在某种意义上，当前解决中国养老问题的主要困难还在于解决农村地区的养老服务的问题，要减少城乡养老服务的不平衡。建立起基本养老服务的制度，加强对农村地区养老服务、养老保障的财政供给，对于“老有所安”极其重要。

将社区养老服务纳入到制度化、法制化的框架中

：在社区养老服务中，如何平衡标准化服务与个性化需求之间的关系？您认为有哪些具体的措施可以提升社区养老服务的质量和满意度？

任远：居家社区养老服务需要提供标准化服务，现在基本上缺乏对社区养老服务进行标准化。比如说居家社区的老年人照护服务提供哪些内容、提供到什么程度、怎么提供，家庭和社区的适老化改造怎么改造等，这些服务的流程和服务的内容都需要标准化。

我认为需要通过加强基本养老服务制度来提供标准化的基本养老服务，并且标准化的基本养老服务应该作为政府的公共服务支出来加以保障。在此之上，可以发展一些市场化的养老服务来发展养老服务产业，也就是说，要以基本养老服务作为养老服务体系的基础，同时通过养老服务产业满足老年人口的个性化需求。

需要指出的是，当前中国的养老服务还是要更加重视基本养老服务体系的建设，政府其实并不必要特别关注市场化的养老服务，市场力量会有足够的动力和力量去推动老年产业的发展。企业也有足够的能力提供更加个性化的服务。政府应该更加重视加强农村的养老服务体系建设，减少城乡之间的差距。

：您认为在推动社区养老服务可持续发展方面，最关键的因素是什么？如何确保社区养老服务在长期内能够保持高效运作并满足老年人的需求？

任远：发展居家社区养老服务的长期途径，还是要建立支撑居家社区养老服务的一些制度性安排，比如说建立和加强长期照护保险，或者长期护理保险。通过长期护理保险提供的制度性支持，使得居家社区养老服务和服务支付能力得到持续的保障。除了长期护理保险以外，还需要完善家庭病床制度等。

居家社区养老服务的发展需要整合社区内外的各种资源，需要制度化服务体系的建设，才能够为城乡老人提供高质量、高效率的服务供给。将社区养老服务不仅仅作为一种志愿者服务和社会慈善活动，而是要纳入到制度化的运行框架中去，才能够使其得到长期的保证和运行。